Judicialização da Saúde: Estados no Limite e o Embate no STF

Judicialização da Saúde: Estados no Limite e o Embate no STF

O Brasil registrou mais de 300 mil processos judiciais de saúde por ano, e estados já comprometem quase um terço do orçamento de medicamentos com demandas na Justiça. O Supremo Tribunal Federal tentou organizar esse caos com um marco jurídico histórico — mas a disputa sobre quem paga a conta continua em aberto.

O tamanho do problema: números que assustam

Os casos de ações judiciais envolvendo saúde pública saltaram de 76.836 em 2020 para 162.046 em 2024 — um aumento de 110,9%, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

O impacto financeiro é proporcional. Em 2023, o gasto médio em medicamentos judicializados correspondeu a 32,9% do total gasto em medicamentos pelos estados brasileiros que disponibilizaram a informação. Nos municípios, esse valor chegou a 8,4% da despesa com assistência farmacêutica.

Cerca de R$ 3 bilhões foram gastos pelo Ministério da Saúde em 2024 em processos do tipo, incluindo R$ 1,3 bilhão em ressarcimento de estados e municípios pela provisão de remédios.

O quadro é ainda mais revelador quando se olha individualmente. Dados da Advocacia-Geral da União mostram que, em 2024, R$ 2,7 bilhões atenderam decisões judiciais que beneficiaram apenas 6 mil pacientes — valor equivalente ao orçamento do programa Farmácia Popular.

Nos últimos cinco anos, 70% de todo o gasto federal com judicialização foi destinado à compra de apenas dez medicamentos. Há dez anos, o remédio mais caro custava R$ 80 mil. Hoje há tratamentos que chegam a R$ 10 milhões ou R$ 20 milhões por paciente.

O que o STF decidiu: o Tema 1234 e as Súmulas Vinculantes

Diante dessa pressão crescente, o STF vem estruturando, nos últimos anos, um conjunto de regras para organizar a judicialização. O principal marco recente é o chamado Tema 1234, relatado pelo ministro Gilmar Mendes, que estabeleceu critérios para definir a responsabilidade de União, Estados e municípios no custeio de tratamentos — inclusive com divisão baseada no valor do procedimento.

A decisão deu origem às Súmulas Vinculantes 60 e 61, que consolidam esse entendimento e buscam reduzir conflitos entre entes federativos e dar maior previsibilidade ao sistema.

As regras funcionam como uma escala de valor:

• Se o tratamento anual custar 210 salários mínimos ou mais, a ação vai para a Justiça Federal e a União paga 100% do valor.
• Quando o valor do tratamento anual do medicamento estiver entre 7 e 210 salários mínimos, a competência é da Justiça Estadual, com custeio do Estado e ressarcimento pela União de 65%.
• Quando o valor do tratamento anual for inferior a 7 salários mínimos, a competência é da Justiça Estadual, e o custeio fica inteiramente com o Estado.

Para o tratamento oncológico, a regra é diferente. Para fins de ressarcimento interfederativo, quanto aos medicamentos para tratamento oncológico, as ações ajuizadas previamente a 10 de junho de 2024 serão ressarcidas pela União na proporção de 80% do valor total pago por Estados e municípios. Esse percentual de 80% está mantido também para os casos ajuizados após essa data, até que haja alteração pelos entes federativos acordada na CIT e chancelada pelo STF.

O STF condicionou eventuais revisões nos acordos interfederativos à nova homologação judicial, impedindo alterações unilaterais e assegurando que os termos vigentes permaneçam válidos e eficazes até deliberação da Corte.

O nó do ressarcimento: o que está travado

Ter a regra no papel é uma coisa. Fazê-la funcionar na prática é outra. Um dos desafios ainda em aberto está na execução prática das decisões, especialmente na relação entre União, Estados e municípios. O modelo estabelece que a União ressarça Estados e municípios quando estes arcam com medicamentos de responsabilidade federal. Na prática, porém, esse mecanismo ainda enfrenta entraves operacionais, o que dificulta sua implementação e mantém tensões no sistema.

O próprio ministro Gilmar Mendes reconheceu a dimensão do problema. O ministro reconhece que a garantia constitucional do direito à saúde convive com limitações orçamentárias e com a necessidade de fazer escolhas dentro de um sistema que, nas suas palavras, opera com um "cobertor curto".

Do lado dos estados, o diagnóstico é de esgotamento. A presidente do Conass, Tânia Mara, aponta que é notório o aumento dos gastos estaduais e, em contrapartida, a redução dos gastos federais, além de grande a participação dos gastos com medicamentos judiciais no gasto total pelos estados.

Os dados do Ipea confirmam a tendência. Em 2023, em comparação com 2019, os municípios aumentaram em 40% seus gastos, com uma diminuição de 21% dos repasses federais e 22% dos repasses estaduais. Em vinte anos, a contribuição federal ao SUS caiu de 52% para 40% dos gastos em saúde.

O dilema estrutural: direito individual versus política coletiva

A judicialização tem duas faces que precisam ser reconhecidas simultaneamente.

A judicialização é entendida como o fenômeno crescente de ações judiciais contra o Estado que pedem o fornecimento de tratamentos médicos. Por meio desse processo, é concedido o direito a medicamentos que beneficiam indivíduos de maneira desigual, criando desafios para a sustentabilidade financeira do SUS e gerando deslocamento de grandes recursos destinados a políticas amplas para acesso individual a medicamentos que, em muitos casos, ainda não possuem benefícios clínicos comprovados.

Por outro lado, o STF, em múltiplos precedentes, não abre mão da garantia constitucional. Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências.

O tempo também é uma variável cruel. A judicialização enfrenta um obstáculo central: o tempo. O intervalo entre a prescrição médica, a decisão judicial e a entrega do medicamento pode se estender por meses — em alguns casos, por mais de um ano. Em doenças agressivas, como o câncer, esse prazo não é neutro. Ele pode definir o desfecho do tratamento.

Para pesquisadores do Ipea, o fornecimento de medicamentos não incorporados ao SUS por via judicial dificulta o planejamento da assistência farmacêutica e compromete parte significativa do orçamento. Com isso, a disponibilidade financeira para o fornecimento de medicamentos a toda a população fica reduzida, podendo resultar em falta dos medicamentos incorporados ao SUS e em demanda judicial para acesso a estes produtos — retroalimentando a judicialização.

Análise: o que pode acontecer

A decisão do STF no Tema 1234 foi um passo relevante — talvez o mais estruturado desde que a judicialização da saúde virou crise sistêmica. Mas há um abismo entre a tese jurídica e a execução orçamentária. O problema não é falta de regra: é falta de governança. Estados e municípios aceitaram os percentuais de ressarcimento no papel, mas a máquina de repasses do Fundo a Fundo ainda não opera com a agilidade exigida pelos processos. Enquanto o dinheiro não chega, quem paga é o orçamento estadual — e quem perde é o atendimento coletivo.

Há também um risco sistêmico frequentemente ignorado no debate público: a judicialização cria um ciclo perverso. Cada recurso deslocado para cobrir um processo individual é um recurso retirado de políticas de prevenção e atenção básica que poderiam evitar dezenas de processos futuros. O cobertor, de fato, é curto.

Cenário base — implementação gradual, tensões persistentes: O mais provável é que o marco do Tema 1234 seja absorvido lentamente pelo sistema. A nova plataforma nacional de demandas, ainda em desenvolvimento, tende a melhorar o rastreamento, mas os entraves operacionais do ressarcimento fundo a fundo devem persistir por pelo menos mais dois anos. Estados continuarão pressionando por ajustes nos percentuais, o que pode gerar novos acordos na Comissão Intergestores Tripartite (CIT) — sujeitos à nova chancela do STF.

Cenário de escalada fiscal: Se os repasses da União atrasarem ou não cobrirem o volume prometido, estados com orçamentos mais apertados — especialmente os menores — podem entrar em colapso na assistência farmacêutica. Isso geraria novos litígios, desta vez dos próprios estados contra a União, e potencialmente uma nova rodada de intervenção do STF para forçar os repasses.

Cenário de avanço institucional: A entrada em operação plena da plataforma nacional de demandas, combinada com a consolidação dos NAT-JUS (Núcleos de Apoio Técnico do Judiciário), pode reduzir o número de processos com medicamentos já incorporados ao SUS — que hoje representam uma fatia relevante das ações por falhas de fornecimento regular. Esse seria o caminho mais virtuoso: corrigir o gargalo de gestão antes que ele chegue à Justiça.

A leitura mais provável desta redação é a do cenário base, com melhoras marginais: a regra existe e é um avanço, mas a execução será lenta e conflituosa. O curinga é o fiscal — se a União atrasar os ressarcimentos previstos, o embate pode ressurgir com força no STF já em 2027. O sistema de saúde não tem margem para improvisos.

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Perguntas frequentes

o que é o Tema 1234 do STF?

O Tema 1234, relatado pelo ministro Gilmar Mendes, estabeleceu critérios para definir a responsabilidade de União, Estados e municípios no custeio de tratamentos judicializados — inclusive com divisão baseada no valor do procedimento. Ele originou as Súmulas Vinculantes 60 e 61.

quem paga os medicamentos concedidos pela Justiça?

Depende do custo. Se o tratamento anual custar 210 salários mínimos ou mais, a ação vai para a Justiça Federal e a União paga 100%. Entre 7 e 210 salários mínimos, a Justiça Estadual julga e a União reembolsa parte dos gastos — 65% em geral, ou 80% em caso de medicamentos oncológicos.

quanto o Brasil gasta com judicialização da saúde por ano?

Em 2024, o Ministério da Saúde teve despesa de R$ 3,2 bilhões relacionada às demandas judiciais de medicamentos. A judicialização da saúde suplementar gerou adicionalmente R$ 5,5 bilhões em gastos no mesmo período.

o que muda na prática com as novas regras do STF?

Por um lado, a definição de etapas e responsabilidades traz mais previsibilidade para as decisões judiciais. Por outro, os pedidos precisarão cumprir critérios mais detalhados e com mais comprovações, o que torna o processo de solicitação judicial mais exigente.

o problema da judicialização está sendo resolvido?

Segundo a coordenadora de Saúde da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Ipea, Fabíola Sulpino, "o impacto da judicialização é alto. Algumas estratégias já foram implementadas para lidar com a situação, mas o número de novas ações judiciais permanece crescendo".