Reforma Tributária: disputa judicial sobre a Zona Franca
A Fiesp ajuizou ação contra os créditos presumidos de IBS e CBS da Zona Franca de Manaus. A Justiça Federal extinguiu o processo — mas o debate sobre competitividade está longe do fim.
Reforma Tributária: a batalha judicial pelos créditos da Zona Franca de Manaus
A implementação da Reforma Tributária abriu uma nova frente de conflito — desta vez, nos tribunais. No centro do debate está o futuro dos créditos presumidos de IBS e CBS concedidos às indústrias instaladas na Zona Franca de Manaus (ZFM). Uma vitória processual para o Amazonas foi conquistada na última semana, mas ela não encerrou a guerra.
O que está em jogo
A Reforma Tributária promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 redesenhou a tributação sobre o consumo no Brasil. Cinco tributos — ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS — estão sendo substituídos por três novos: o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e o Imposto Seletivo.
Para a Zona Franca de Manaus, esse redesenho é especialmente sensível. No caso da ZFM, o modelo baseado em incentivos diretos sobre tributos federais como o IPI está sendo substituído por um mecanismo mais técnico e controlado: os créditos presumidos de IBS e CBS. Nesse novo arranjo, os incentivos tradicionais da ZFM passam a ser compensados por meio de créditos presumidos, conforme previsto nos artigos 444 a 454 da Lei Complementar nº 214/2025. Em vez de isentar ou suspender tributos no momento da operação, o modelo exige a incidência integral dos novos tributos e posterior ressarcimento por meio de créditos calculados sobre os valores pagos.
No caso da Zona Franca de Manaus, a manutenção dos créditos presumidos de IBS e CBS é essencial para neutralizar a ausência de destaque do imposto nas operações equiparadas a exportação.
A ação da Fiesp e o núcleo do conflito
A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) ajuizou ação civil pública na 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal contra a União e o Comitê Gestor do IBS para limitar os benefícios tributários previstos para a Zona Franca de Manaus com a implementação da reforma tributária.
A Ação Civil Pública tramitou sob o número 1049079-37.2026.4.01.3400 e questionou os parágrafos 1º e 2º do artigo 450 da Lei Complementar nº 214/2025 — norma que regulamenta a Emenda Constitucional nº 132 — pedindo a suspensão imediata dos créditos presumidos de CBS e IBS concedidos à indústria instalada na ZFM.
O argumento central da entidade paulista era técnico e potencialmente explosivo: a ofensiva judicial da Fiesp sustentou que o Congresso Nacional teria ampliado, e não apenas mantido, as vantagens competitivas da Zona Franca de Manaus, contrariando o artigo 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído na própria reforma tributária.
Para embasar a tese, a federação paulista apontou, com base em estudo técnico do seu departamento de Competitividade e Tecnologia, que os percentuais do crédito presumido foram fixados sem considerar os atuais incentivos estaduais de ICMS concedidos no restante do país. A entidade estimou que, apenas no setor de bens de informática, o diferencial tributário a favor da ZFM poderia chegar a ser quatro vezes maior do que o atual, um aumento de 419%.
A petição também sustentou que esses percentuais foram definidos sem estudos técnicos ou econômicos que comprovassem que eles apenas reproduzem o diferencial tributário existente. Um parecer jurídico anexado pela Abinee, elaborado pelo professor Eurico de Santi, um dos formuladores da Reforma Tributária, afirmou que o Congresso "não recebeu um cheque em branco para criar novos benefícios fiscais à ZFM".
A resposta: Amazonas, Suframa e Senado se unem
A reação do lado amazonense foi imediata e multifrontal. A Suframa informou que acompanha a ação judicial e atua em conjunto com a AGU na defesa da Zona Franca de Manaus. A autarquia destacou que o modelo econômico da ZFM possui respaldo constitucional e segue fundamental para o desenvolvimento sustentável da Amazônia.
O governador do Amazonas, Roberto Cidade, e o vice-governador, Serafim Corrêa, reagiram à ação, e a Procuradoria-Geral do Estado (PGE) foi acionada para acompanhar o caso e adotar as medidas jurídicas cabíveis.
No Senado, a medida provocou reação imediata do senador Eduardo Braga (MDB-AM), relator da regulamentação da reforma tributária no Senado, que criticou a iniciativa e afirmou que a tentativa representa ameaça ao desenvolvimento regional e à manutenção de empregos no Amazonas. Para o parlamentar, a tese apresentada pela Fiesp na Justiça Federal ignora a própria Constituição Federal.
O Centro da Indústria do Estado do Amazonas (Cieam) argumentou que não houve criação de novos incentivos para a Zona Franca, mas apenas a preservação de mecanismos já existentes que poderiam desaparecer com a reforma tributária.
A decisão judicial: vitória processual, não de mérito
A Justiça Federal do DF extinguiu, na quarta-feira (10/6), a Ação Civil Pública movida pela Fiesp contra os créditos presumidos de IBS e CBS concedidos às empresas da Zona Franca de Manaus pela Lei Complementar nº 214/2025.
A sentença foi proferida pelo juiz federal Náiber Pontes de Almeida, da 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal. O magistrado extinguiu o processo sem julgamento do mérito ao entender que a ação civil pública não é o instrumento jurídico adequado para questionar a constitucionalidade de dispositivos previstos em lei complementar.
A decisão não analisou o mérito da controvérsia e, portanto, não julgou se os benefícios são constitucionais ou inconstitucionais. Na prática, a sentença representa uma vitória jurídica imediata para a Zona Franca de Manaus porque mantém integralmente em vigor os créditos presumidos previstos na legislação.
A decisão foi comemorada pelo senador Eduardo Braga, que classificou o resultado como uma vitória do Amazonas na defesa dos empregos, investimentos e da competitividade do modelo econômico.
O ponto crítico, porém, está no que a decisão não fez: apesar da derrota judicial da Fiesp, a discussão sobre os benefícios tributários da Zona Franca não foi encerrada de forma definitiva. Como a Justiça não analisou o mérito da controvérsia, permanece aberta a possibilidade de novos questionamentos por meio dos instrumentos jurídicos considerados adequados pela legislação brasileira.
O que dizem os especialistas
A disputa evidencia uma tensão estrutural que vai além dos números. Mais do que um debate específico sobre créditos presumidos de IBS e CBS, o caso evidencia um tema estrutural que acompanha a implementação do novo modelo de tributação do consumo: a compatibilização entre a preservação de regimes diferenciados de natureza constitucional e a lógica de neutralidade e uniformidade que passa a orientar o novo sistema.
A interpretação predominante entre especialistas que acompanham a implementação da Reforma Tributária é que esses mecanismos foram concebidos para adaptar os incentivos historicamente existentes à nova sistemática do IBS e da CBS. Sob essa perspectiva, não se trataria da criação de novos benefícios fiscais, mas da substituição de instrumentos anteriormente utilizados por mecanismos compatíveis com o novo modelo tributário, em linha com a determinação constitucional de preservação do diferencial competitivo da região.
Por outro lado, a definição de percentuais fixos de crédito presumido suscita questionamentos legítimos quanto à sua aderência à realidade econômica subjacente e à sua capacidade de reproduzir, com fidelidade, o equilíbrio existente no sistema anterior.
Análise: o que pode acontecer
A extinção da ação da Fiesp sem resolução de mérito é uma vitória pontual para a Zona Franca — mas seria um equívoco interpretá-la como o encerramento do debate. O juiz federal não disse que os créditos presumidos são constitucionais. Disse apenas que a ação civil pública era o caminho errado para questionar uma lei complementar. A porta para novos questionamentos, por vias processuais distintas — como ações diretas de inconstitucionalidade perante o STF — continua escancarada. E a Fiesp, com um estudo técnico detalhado em mãos e o apoio da Abinee, tem incentivos concretos para retomar a ofensiva por outro caminho.
O cerne da questão é genuinamente difícil: como calibrar créditos presumidos num sistema tributário completamente novo sem que os percentuais sejam arbitrários? Não há resposta técnica simples, e o Congresso não deixou rastro metodológico público suficiente. Isso fragiliza a posição legislativa — mesmo que a intenção fosse apenas preservar o diferencial existente.
Cenário base — discussão migra para o STF: A Fiesp ou outro representante do setor industrial paulista ingressa com ADI ou ADPF no Supremo questionando a constitucionalidade dos artigos da LC 214/2025 que tratam dos créditos presumidos. O STF, que já pauta tributação do consumo como tema central para 2026, teria de decidir se o Congresso respeitou os limites constitucionais do diferencial competitivo da ZFM. Este é o cenário mais provável — não por alarmismo, mas porque a questão de mérito ficou sem resposta e o incentivo econômico para a contestação é enorme.
Cenário alternativo — acordo técnico extrajudicial: Governo federal, Congresso e entidades industriais negociam uma metodologia de cálculo que torne os percentuais dos créditos presumidos auditáveis e justificados por estudo técnico independente. Isso reduziria a pressão judicial sem exigir alteração legislativa imediata. É possível, mas depende de vontade política que não foi demonstrada até agora.
Cenário de risco — instabilidade regulatória durante a transição: Se um novo questionamento judicial obtiver liminar suspendendo os créditos presumidos, empresas do Polo Industrial de Manaus enfrentariam descasamento grave de caixa justamente na fase mais crítica da transição — quando alíquotas de teste de 0,9% (CBS) e 0,1% (IBS) já estão em vigor. O risco não é improvável; é o motivo exato pelo qual o Amazonas mobilizou governo, Senado, Suframa e AGU de forma tão coordenada.
A aposta analítica desta redação: a questão constitucional vai chegar ao STF. A extinção da ação da Fiesp comprou tempo, não trouxe certeza. O curinga é a velocidade: se o Supremo pautar o tema antes de 2027, quando a CBS entra com alíquota plena e o IPI começa a ser zerado, o impacto das decisões será muito mais imediato e tangível para o Polo Industrial de Manaus.
Perguntas frequentes
o que são os créditos presumidos de IBS e CBS para a Zona Franca de Manaus?
São mecanismos previstos na Lei Complementar nº 214/2025 que permitem às indústrias da ZFM ressarcir, na forma de créditos fiscais, os valores pagos de IBS e CBS. Eles substituem os antigos incentivos — como isenção de IPI e suspensão de PIS/Cofins — no novo sistema tributário, com o objetivo de preservar a competitividade da região.
por que a Fiesp questionou os créditos presumidos da Zona Franca?
A Fiesp argumentou que os percentuais definidos em lei ampliariam de forma inconstitucional o diferencial competitivo da ZFM, indo além do que a Constituição autoriza. A entidade estimou que, no setor de bens de informática, o diferencial poderia chegar a ser quatro vezes maior do que o atual.
a decisão judicial encerrou o debate sobre os benefícios da Zona Franca?
Não. O juiz federal extinguiu o processo sem julgar o mérito, ou seja, não decidiu se os créditos são constitucionais ou inconstitucionais. A discussão permanece aberta e poderá ser retomada por outras vias processuais, incluindo ações diretas perante o STF.
o que muda na prática para as empresas da Zona Franca agora?
Por enquanto, nada muda. Os créditos presumidos de IBS e CBS continuam plenamente válidos para as empresas do Polo Industrial de Manaus, e as alíquotas de teste de 2026 seguem em vigor normalmente.
quando o IPI deixa de proteger a Zona Franca?
O IPI será reduzido a zero para a maioria dos produtos a partir de 2027, mas continuará valendo para a Zona Franca durante a transição. A partir de 2027, com a extinção de PIS e Cofins e a entrada plena da CBS, os créditos presumidos se tornam o principal mecanismo de proteção da competitividade da ZFM.
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